История становления института кадровых резервов в системе госуправления: до 2001 года
Кадровые резервы
в Российской Федерации
в Российской Федерации
И.Б. Шебураков | Л.Н. Татаринова
Рассматривая перспективы формирования и использования современных кадровых резервов, целесообразно начать с исторического контекста и коротко вспомнить советский опыт реализации кадровой политики, одним из объектов которой, безусловно, были управленческие кадры.
После революции прежняя система управления и государственных чинов была упразднена, госаппарат начал формироваться прежде всего из членов РКП(б). Логично, что с самого начала при решении задачи формирования новой когорты профессионально подготовленных управленческих кадров упор был сделан на создание системы управленческой подготовки. В «1921 году на Х съезде РКП (б) было принято решение о создании специальных учебных заведений для подготовки кадров. Позднее была открыта Высшая школа марксизма-ленинизма при ЦК ВКП (б). Уже в 1946 году на базе Высшей школы была образована Академия общественных наук при ЦК КПСС, а также специальным постановлением ЦК КПСС о подготовке и переподготовке партийных и советских работников была создана система партийных учебных заведений, включавшая в себя Высшую партийную школу при ЦК КПСС. Высшая партийная школа обеспечивала подготовку высококвалифицированных кадров, тем самым обеспечивая повышение кадрового потенциала партийных и советских органов управления и формируя необходимый «кадровый резерв»43.
Преподаватели и слушатели Высшей партийной школы при ЦК ВКП(б), выпуск 1945 г.
В 1923 году были определены основные принципы отбора работников в секретные номенклатурные списки и назначения работников номенклатуры. К концу 30-х гг. окончательно складывается номенклатурный принцип, который просуществует до конца 80-х гг. (номенклатура была упразднена Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г.). «В государственном управлении номенклатура выступает как легитимный организационно-управленческий институт, то есть целостный комплекс нормативных правовых установлений и правил, благодаря которым создается система работы с определёнными категориями кадров. Это одновременно и совокупность реализуемых на практике организационно политических мер и технологий по подбору, профессиональному развитию и рациональному использованию высшего эшелона руководящих кадров федерального и регионального уровня»43. Важно отметить, что в номенклатуру были включены не только кандидаты на определенные государственные посты, она также включала и так называемый резерв, (список людей, из числа которого производятся назначения), «сложился и опыт индивидуальной работы с руководящими кадрами, их выдвижения на основе учёта мнения коллектива, с решением кадровых вопросов на секретариатах партийных комитетов, на коллегиях министерств и ведомств»17.
В наши дни возможно еще предстоит переосмыслить советский опыт реализации государственной кадровой политики и, прежде всего, в отношении кадров управления. Так, существуют подтверждения того, что значительную часть этого опыта смогли адаптировать в Китайской Народной Республике, современный опыт которой, в свою очередь, уже также заслуживает пристального внимания. Тем не менее после коренного слома основ кадровой политики, сложившихся в СССР, в современной России пришлось искать новые пути повышения и поддержания качества управленческих кадров, занятых в госуправлении, что вылилось в создание существующего института кадровых резервов.
В самом общем виде в системе госуправления сегодня можно выделить два основных вида резервов:
В наши дни возможно еще предстоит переосмыслить советский опыт реализации государственной кадровой политики и, прежде всего, в отношении кадров управления. Так, существуют подтверждения того, что значительную часть этого опыта смогли адаптировать в Китайской Народной Республике, современный опыт которой, в свою очередь, уже также заслуживает пристального внимания. Тем не менее после коренного слома основ кадровой политики, сложившихся в СССР, в современной России пришлось искать новые пути повышения и поддержания качества управленческих кадров, занятых в госуправлении, что вылилось в создание существующего института кадровых резервов.
В самом общем виде в системе госуправления сегодня можно выделить два основных вида резервов:
Резервы управленческих кадров
1
Резервы на государственной и муниципальной службе
2
Рассматривая виды кадровых резервов на современном этапе, необходимо подчеркнуть, что периодически фокус внимания смещался. В начале 90-х годов прошлого столетия происходила радикальная трансформация всей системы государственного управления, связанная с обоснованием новых подходов к организации и функционированию государственной службы взамен партийно-номенклатурных принципов и законодательным оформлением новой модели. Первоначально преимущественно усилия были сконцентрированы на формировании кадровых резервов на государственной службе.
Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. №848 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» было утверждено Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. В указе руководителям Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, а также федеральным органам и госорганам субъектов Российской Федерации поручено в «месячный срок провести анализ кадрового обеспечения органов исполнительной власти и утвердить перспективные планы работы по подготовке в них кадрового резерва»5. Во исполнение данного Указа органами власти принимаются собственные ведомственные нормативные акты, определяющие порядок работы с кадровым резервом. 12 февраля 1994 года Указом Президента Российской Федерации создается Управление федеральной государственной службы Президента Российской Федерации, одной из задач которого являлась подготовка предложений, касающихся формирования федерального кадрового резерва.
В июле 1995 г. принимается №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», предпринимается попытка определить новые границы государственной службы, основы организации и функционирования, принципы, основы правового положения государственного служащего, процесс прохождения и обеспечение эффективности государственной службы1. Координация деятельности по реализации задач государственной службы, в том числе по методической работе органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов, по вопросам формирования резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы было возложено на Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации, который был образован Указом Президента РФ от 1 декабря 1995 г. №1208. Отдельные виды службы (военная, правоохранительная) регулировались отдельным законодательством и достаточно автономно.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» подчеркивается неэффективность власти, «несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления»12. 23 июля 1997 г. принимается Указ Президента № 774 «О подготовке управленческих кадров для народного хозяйства», который сыграл важную роль в активизации процессов формирования кадровых резервов, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. №848 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» было утверждено Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. В указе руководителям Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, а также федеральным органам и госорганам субъектов Российской Федерации поручено в «месячный срок провести анализ кадрового обеспечения органов исполнительной власти и утвердить перспективные планы работы по подготовке в них кадрового резерва»5. Во исполнение данного Указа органами власти принимаются собственные ведомственные нормативные акты, определяющие порядок работы с кадровым резервом. 12 февраля 1994 года Указом Президента Российской Федерации создается Управление федеральной государственной службы Президента Российской Федерации, одной из задач которого являлась подготовка предложений, касающихся формирования федерального кадрового резерва.
В июле 1995 г. принимается №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», предпринимается попытка определить новые границы государственной службы, основы организации и функционирования, принципы, основы правового положения государственного служащего, процесс прохождения и обеспечение эффективности государственной службы1. Координация деятельности по реализации задач государственной службы, в том числе по методической работе органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов, по вопросам формирования резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы было возложено на Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации, который был образован Указом Президента РФ от 1 декабря 1995 г. №1208. Отдельные виды службы (военная, правоохранительная) регулировались отдельным законодательством и достаточно автономно.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» подчеркивается неэффективность власти, «несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления»12. 23 июля 1997 г. принимается Указ Президента № 774 «О подготовке управленческих кадров для народного хозяйства», который сыграл важную роль в активизации процессов формирования кадровых резервов, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
В рамках складывающейся многоуровневой модели наблюдались диаметрально противоположные подходы. Например, можно отметить практики, ориентированные на процедуры открытого набора, обусловленные поиском кандидатов на образующиеся вакансии; распространённым в органах власти был и подход, направленный исключительно на использование внутренних ресурсов с целью снижения затрат на проведение конкурсных процедур.
В Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации (2001 г.) отмечалась несформированность целостной системы государственной службы, большое число пробелов и противоречий в нормативном правовом регулировании, низкая эффективность и результативность деятельности органов государственной власти, снижение престижа государственной службы. В качестве одной из проблемных зон выделялась непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы, обосновывалась необходимость формирования государственной службы на принципах «merit system», открытости и доступности государственной службы46.