Важно подчеркнуть, что формирование кадровых резервов происходило под влиянием таких негативных трендов, как усиливающийся кризис легитимности (беспрецедентно низкий уровень доверия институтам власти, негативное восприятие способности власти принимать эффективные решения)^{16, 23, 24, 39}. В то же время фиксировался социальный запрос на повышение социальной эффективности, открытости, обновление кадрового состава. Результаты социологических исследований свидетельствовали о неэффективности кадровых технологий, подчеркивается, что результаты квалификационного экзамена, аттестации и процесс нахождения в кадровом резерве остаются минимально значимыми⁴¹.

В процессе разработки новой законодательной базы государственной службы одним из ключевых аспектов становится система управления государственной службы, кадровые резервы на государственной службе получают законодательной закрепление. Так, федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливал, что для замещения должностей государственной службы создаются «федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации»². В видовом законе о государственной гражданской службе определяется, что федеральный кадровый резерв формируется федеральным государственным органом по управлению государственной службой для замещения должностей федеральной гражданской службы высшей, главной и ведущей групп в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, кадровый резерв субъекта Российской Федерации формируется государственным органом по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации, кадровый резерв федерального государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации формируются соответствующим представителем нанимателя. Формирование кадрового резерва осуществляется по результатам конкурсной процедуры. Законом определяется, что Положение о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, устанавливающее порядок формирования федерального кадрового резерва и кадрового резерва федерального государственного органа, а также работы с ними, утверждается нормативным правовым актом Президента Российской Федерации, Положение о кадровом резерве на гражданской службе субъекта Российской Федерации, кадрового резерва государственного органа субъекта Российской Федерации утверждаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации³.

Долгое время более активному использованию кадровых резервов на гражданской службе мешало наличие положения, согласно которому резерв формировался на конкретные должности в государственном органе. Так, в первоначальной редакции закона устанавливалось, что кадровый резерв формируется для замещения «вакантной должности гражданской службы…»³. И только в 2013 году Федеральным законом № 116-ФЗ были внесены изменения в статью 64 федерального закона 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», существенно расширившие границы резерва и закрепившие формирование резерва в соответствии с группой должностей⁴, что сделало возможным более гибкое использование лиц, включенных в резервы для назначения на должности гражданской службы как внутри госоргана, так и между госорганами одного субъекта РФ. Однако, невозможность использования лиц, включенных в резерв в одном федеральном органе для назначения на должность гражданской службы в другом, сохраняется и мешает более активному использованию резервов и сейчас.

В целях реализации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261, и в соответствии с основными направлениями совершенствования системы государственного управления, закрепленными Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, 25 июня 2015 был утвержден Методический инструментарий по планированию найма и организации отбора кадров для замещения должностей государственной гражданской службы, который в качестве самостоятельного раздела предусматривал «формирование кадрового резерва государственного органа». Были выделены ключевые направления, связанные с упорядочиванием работы с кадровыми резервами на гражданской службе⁴⁸.

Резервы управленческих кадров формируются для замещения более широкого круга управленческих должностей на разных уровнях государственного управления. Первые практики формирования управленческих резервов на основе открытых конкурсов, не ограничивающиеся только системой государственного управления, связанные с привлечением профессионалов из различных источников (бизнес, третий сектор), молодых управленцев, предпринимались еще в конце 90-х гг. Одной из наиболее известных таких попыток была программа «Золотой кадровый резерв России ХХI века», дизайн которой был утвержден премьер-министром С.В. Кириенко. Реализованная впервые в 1998-1999 гг. эта программа предполагала масштабный федеральный проект по подготовке пяти тысяч перспективных российских управленцев с обучением в ведущих ВУЗах России и Запада. Предполагалось включать в эту программу кадры как уже находящиеся на государственной службе, так и менеджеров крупного частного бизнеса. По сути, данная программа явилась прообразом формирующихся позднее резервов управленческих кадров.

Еще одной интересной попыткой создания всероссийского резерва управленцев «новой формации» был проект, инициированный ВПП «Единая Россия» в 2006 г. – «Кадровый резерв – профессиональная команда страны» – и выходящий за рамки исключительно партийного проекта. Из 19 тыс. кандидатов в резерв было отобрано чуть менее 1500 человек²². Отличительной особенностью данного проекта была выстроенная система оценки и отбора кандидатов, включавшая в себя выполнение программы тестирования, решение управленческих кейсов, интервью.

В 2008 г. по итогам совещания по формированию резерва управленческих кадров, утверждается перечень поручений № Пр-1573 от 1 августа 2008 г. Во вступительном слове на совещании Президентом РФ Д.А. Медведевым отмечалась необходимость «создания целостной системы воспроизводства и обновления профессиональной элиты в нашей стране. И как инструмент для этого – формирование общероссийского резерва эффективных управленческих кадров… У нас здесь нет «скамейки запасных», мы каждый раз ломаем голову по поводу того, как найти подходящие кадры…»⁴⁴.

Указом Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 г. №1252 образуется Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров. Распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 27 августа 2008 г. №1153 создается рабочая группа, основными задачами которой становится подготовка предложений по формированию резерва управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации, а также правовое и методическое обеспечение механизмов формирования и работы с резервом. С 2008 г. начинает формироваться федеральный резерв управленческих кадров. В феврале 2009 года на сайте kremlin.ru был размещен список первой президентской сотни кадрового резерва⁵¹. Затем, уже к декабрю того же года была сформирована «президентская тысяча», являющаяся на тот момент второй частью президентского резерва. Тут стоит отметить, что в «президентскую тысячу» входило всего около 500 человек, т.е. «полноценной тысячей» она так и не стала.

Еще одним уровнем вновь появившегося управленческого резерва стал федеральный резерв управленческих кадров, формируемый посредством федерального портала управленческих кадров. В 2009 г. в базе данных федерального портала было зарегистрировано 2525 кандидатов, прошедших определенные процедуры отбора. Причем технология формирования данной базы (в отличии от президентского резерва) предусматривала возможность самовыдвижения граждан.

Попытка реализации на тот момент системного подхода к формированию резервов управленческих кадров предполагала создание окружных, субъектовых и муниципальных резервов. В резервы управленческих кадров субъектов РФ было включено более 30 тыс. человек, которые объединялись в резервы управленческих кадров по федеральным округам. В муниципальных резервах управленческих кадров числилось около 50 тыс. человек. Так же как и сегодня, резервы управленческих кадров силовых ведомств формировались по закрытому принципу и стояли особняком от «гражданских» резервов управленческих кадров⁴⁹.

Для реализации работы с резервами управленческих кадров на уровне субъектов Российской Федерации создаются координационные советы по государственной кадровой политике при Полномочных представителях Президента в федеральных округах, начинают реализовываться различные инициативы в области формирования управленческих резервов.

В то же время работа с федеральным резервом управленческих кадров привела к тому, что в 2010 г. издается Распоряжение Правительства РФ о реализации соответствующей программы подготовки резерва, разделенного на три уровня – высший, базовый и перспективный¹¹.

В последние годы в управленческой практике не только использовались различные технологии как в процессе формирования управленческих резервов, так и в процессе работы с резервом, но наблюдались и серьезные отличия в концептуальных моделях и ключевых принципах. На экспертном уровне подчеркивалась необходимость изменения самой идеологии кадровых резервов, рассмотрение кадрового резерва не только как пула наиболее перспективных и высокопрофессиональных руководителей, а формирование резерва как комплексной кадровой технологии, направленной на решение задач развития. В ноябре 2017 г. принимается Общая концепция формирования и использования резервов управленческих кадров в Российской Федерации (протокол Комиссии при Президенте РФ по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров от 29.11.2017 № 5).

В Концепции устанавливается, что система резервов управленческих кадров формируется на основе общих принципов, единых подходов. Резервы управленческих кадров представляют собой сформированные в установленном порядке группы граждан Российской Федерации, обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами для назначения на целевые управленческие должности в системе государственного управления и местного самоуправления, включая организации федерального, регионального и местного подчинения. Кроме того, данная Концепция предусматривала соблюдение определенной этапности работы с резервом, начиная с определения количественной и качественной потребности в управленческих резервах всех уровней и заканчивая обязательной оценкой эффективности такой работы.

Первоначально организаторы ориентировались на привлечение к участию в конкурсе порядка 10-15 тыс. управленцев, возможно, ориентируясь на интерес к предыдущим похожим проектам («Золотой кадровый резерв России ХХI века», «Кадровый резерв – профессиональная команда страны»). При этом успех Конкурса, подтвержденный числом зарегистрировавшихся участников, которое приближалось к 200 тыс., стал стимулом для реализации целого ряда региональных, отраслевых и ведомственных конкурсов. Следует, однако, отметить, что большая часть региональных конкурсов на сегодняшний день была реализована на основе разработанной методологии РАНХиГС, которая несколько отличается от методологии Конкурса, и была апробирована незадолго до его старта в рамках подготовки «Общей концепции формирования и использования резервов управленческих кадров РФ».

Действительно, начиная с 2014 г. значительная часть инициатив по совершенствованию работы с резервами управленческих кадров принадлежит именно РАНХиГС, что привело как к привлечению экспертов Академии к последующей реализации этих инициатив, так и к проведению на базе Академии целого ряда образовательных программ, связанных с подготовкой участников резервов, а также к широкому применению методологии оценки кандидатов, разработанной и развиваемой Факультетом оценки и развития управленческих кадров ВШГУ РАНХиГС.

И хотя формально данная программа является скорее образовательной программой, а сам «кадровый управленческий резерв» не институционализирован в отличие от других видов резервов, ее эффективность заслуживает самого серьезного внимания на предмет понимания механизмов включения в этот «резерв», его подготовки и последующего использования по назначению – для выдвижения на руководящие должности.

Наряду с развитием управленческих резервов продолжают развиваться и кадровые резервы на государственной службе. В 2018 г. выходит Постановление Правительства РФ, которым утверждается единая методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов, подготовленная Минтрудом России¹⁰.

Таким образом, основные вехи формирования кадровых резервов в Российской Федерации можно связать со следующими событиями:

Таким образом, можно наблюдать определенную эволюцию работы с резервами одновременно по двум направлениям – с кадровыми резервами на государственной службе и с резервами управленческих кадров. При этом можно отметить тенденцию, в соответствии с которой, чем более централизованной и унифицированной становится подход к формированию резервов разных видов и уровней, тем более быстрыми темпами повышается уровень зрелости данной кадровой технологии. Вместе с тем, приходится констатировать, что в силу значительного количества игроков и уполномоченных органов управления на этом поле и вытекающими сложностями законодательного регулирования, уровень зрелости работы с кадровыми резервами в госсфере остается достаточно дифференцированным и в целом не очень высоким.

Далее предпринята попытка на основе обобщения опыта формирования и использования кадровых резервов как в государственной, так и в негосударственной сферах описать уровни зрелости данной кадровой технологии применительно к кадровым резервам на государственной службе и резервам управленческих кадров.