Так называемый президентский резерв. В составе резерва на момент подготовки настоящего доклада состоит 138 человек, из них 48% составляют представители региональных органов государственной власти, 37% – представители федеральных органов государственной власти, 12% представители бизнес-сообщества, научные и общественные деятели, 3% составляют представители органов местного самоуправления⁵². За все время существования современного президентского резерва его численность никогда не достигала предельного значения в 150 человек. При этом резерв, как правило, ежегодно обновляется.

Отличительной особенностью формирования данного резерва является использование оригинальной технологии личностно-профессиональной диагностики^29-33, которая была разработана под руководством доктора психологических наук, профессора Ю.В. Синягина специально под эту задачу. Начиная с 2014 г. работы по оценке кандидатов в президентский резерв выполняются на базе РАНХиГС силами экспертов Факультета оценки и развития управленческих кадров ВШГУ. Следует отметить, что факультет, как специализированное на оценке руководителей структурное подразделение Академии, во многом появился благодаря именно этой переданной функции и продолжает развивать технологии оценки в первую очередь на основе разработанной в 2013-2014 гг. методологии. Общая трудоемкость оценки одного кандидата в резерв составляет порядка 18 человеко/часов, что за счет соблюдения разработанной методологии позволяет получать достаточно глубокие и точные результаты.

Кроме того, РАНХиГС инициативно предпринимались попытки по организации системной работы по сопровождению участников резерва, включая мониторинг их личностно-профессионального развития, вовлечения в экспертную деятельность и др. К сожалению, по разным причинам, действительно системной работы по сопровождению резерва выстроить так и не удалось, хотя за время этой работы и были найдены достаточно эффективные и перспективные решения в первую очередь с учетом категории участников резерва.

Необходимо отметить, что процедура формирования президентского резерва характеризуется достаточно высокой степенью закрытости, а действующий порядок выдвижения в резерв, как это ни парадоксально, одной из основных причин относительно невысокой назначаемости из резерва. Однако накопленный опыт работы с резервом позволяет предложить ряд решений, которые могли бы повысить его эффективность. В частности, необходимо уточнение порядка формирования резерва, в т.ч. внедрение механизмов повышения ответственности высших должностных лиц, рекомендующих кандидатов в резерв, совершенствование системы подготовки участников резерва к замещению целевых и наиболее соответствующих индивидуальным ресурсам участников должностей, развитие системы индивидуального сопровождения участников резерва и др.

Имеет трехуровневую структуру: высший, базовый, перспективный (Порядок формирования в последней редакции утв. поручением Заместителя Председателя Правительства – Руководителя Аппарата Правительства РФ от 27.04.2019 №КЧ-П 17-3509).

Порядок формирования федерального резерва, с одной стороны, более открытый, чем порядок формирования президентского резерва. Так же, как и в президентском резерве, существуют квоты на выдвижение количества участников от одного субъекта РФ/федерального органа исполнительной власти/госкорпорации. Однако, ответственность за включение кандидата в этот резерв лежит целиком на выдвигающей стороне. Фактически, при условии соответствия кандидата в резерв всем формальным требованиям (в зависимости от уровня резерва) и прохождении всех обязательных процедур – представлении всех необходимых документов, кандидат включается в резерв. То есть резерв фактически формируется без учета результатов оценки, несмотря на то, что некоторые процедуры оценки (заполнение личностно-профессиональной биографической анкеты, тестирование, оценка со стороны поручителей) и реализуются на этапе формирования списков резерва.

В то же время можно говорить о том, что федеральный резерв управленческих кадров достаточно закрытый вид резерва, т.к. формируется исключительно из состава лиц, являющихся госслужащими или представителями госкорпораций. В этом смысле этот резерв более закрытый, чем президентский (в который высшее должностной лицо по своему решению может направить любого кандидата из любой сферы деятельности) и более закрытый, чем кадровый резерв на гражданской службе, претендовать на включение в который могут самовыдвиженцы из числа любых граждан РФ.

Одним из достоинств системы работы с федеральным резервом управленческих кадров является наличие связи такой работы с образовательными программами. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 22.04.2010 № 636-р (ред. от 05.06.2020) «Об утверждении федеральной программы «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 - 2021 годы)»» для участников резерва, включенных в каждый из уровней, реализуется соответствующая образовательная программа. Высший резерв (ВРУК) проходит подготовку на базе РАНХиГС, базовый и перспективный уровни в разные годы в различных образовательных учреждениях (МГУ, МГУУ, РАНХиГС) (в последние годы на базе РАНХиГС). Однако, в образовательной программе принимает участие только часть участников резерва. При этом, в рамках программы подготовки Высшего резерва управленческих кадров, обучение проходят также и представители президентского резерва.

Как таковое сопровождение участников федерального резерва не проводилось, хотя в настоящее время начинает вестись работа по выстраиванию такой системы. Фактически весь смысл формирования федерального резерва управленческих кадров сводится к возможности участия резервистов в современных и качественных программах подготовки управленцев за счет федерального бюджета, что безусловно, является подспорьем для направляющих государственных органов и госкорпораций. Однако, как таковой данный резерв не работает целевым образом на решение задач повышения кадровой обеспеченности ни отдельных госорганов, ни федерального центра.

Роль субъекта формирования резерва сводится к тому, что он устанавливает формальные требования к кандидатам «на входе», организует отбор на образовательную программу, однако, никаким образом не влияет и не способствует должностному продвижению участников. Более того, субъект формирования резерва не закрывает даже собственные кадровые потребности за счет участников резерва.

Основными направлениями совершенствования работы с федеральным резервом управленческих кадров могли бы быть: совершенствование системы оценки кандидатов и отбора в резерв; создание механизмов значительно более активного использования единой базы данных об участниках резерва для решения кадровых задач Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ; повышение качества сопровождения личностно-профессионального развития участников резерва не только за счет участия в образовательной программе, но и за счет иных мероприятий – онлайн обучения, стажировок, экспертной работы и др. Справедливости ради, еще раз необходимо отметить, что такая работа в наши дни начинает выстраиваться в определенную систему.

Отдельно следует обратить внимание, что фактически федеральный резерв управленческих кадров в том составе, в котором он формируется, и, исходя из практикуемого порядка его формирования, выполняет сегодня функции не созданного до сих пор (но создание которого было предусмотрено и 58-ФЗ, и 79-ФЗ) федерального кадрового резерва. Это, в свою очередь, является еще одним подтверждением тезиса о дублировании различных видов кадровых резервов в госсфере, а также о не оптимальном состоянии системы таких резервов, точнее говоря, об отсутствии таковой в настоящее время.

Это резервы, формируемые на уровне федеральных округов. Несмотря на то, что необходимость создания данного вида резерва относится к числу дискуссионных, необходимо подчеркнуть, что именно на уровне отдельных федеральных округов были реализованы инициативные проекты по поиску и отбору высокопотенциальных управленцев как, например, в Приволжском федеральном округе, в бытность там полпредом Президента С.В. Кириенко. В силу того, что в соответствии с Указом Президента к основным задачам полномочного представителя отнесено обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации⁶, в ряде округов создаются координационные советы(например, решение Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе по вопросу о формировании резерва управленческих кадров субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Западного федерального округа, от 18 декабря 2008 года №16-3), формируются окружные резервы. Так, в соответствии с распоряжением полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе с 2012 года формируется кадровый резерв, включающий основной состав (формируется для замещения преимущественно руководящих должностей в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти в регионах ПФО) и молодежный, включающий студентов и выпускников ВУЗов, активистов общественных организаций, слушателей и выпускников академий государственного управления Приволжья возрастом до 30 лет и формируемый преимущественно для замещения начальных должностей на государственной гражданской и муниципальной службе.

Дискуссионность вопроса о целесообразности формирования управленческих резервов в федеральных округах определяется в основном тем, что не вполне понятно, какие управленческие должности в масштабах именно округа являются зоной интересов и сферой ответственности полпредств, т.к. подавляющая часть таких должностей является областью ответственности руководителей субъектов РФ или федеральных органов исполнительной власти, имеющих соответствующие территориальные органы. Однако, на наш взгляд, в настоящее время кадровая функция полпредств, тем не менее, недооценена. Но она заключается, скорее, не в формировании резервов, а в создании центров оценки, которые могли бы выполнять функцию и отбора в резервы, и на конкретные управленческие должности как в территориальные органы ФОИВов, так и в региональные органы госвласти. Такой подход, с одной стороны, мог бы ресурсно помочь кадровым службам и руководителям госорганов на территории округа, с другой, повысил объективность и непредвзятость оценки при принятии кадровых решений.

С 2013 года формируются по трём целевым группам: резерв на руководящие должности в исполнительных органах государственной власти; резерв выборных должностных лиц в представительные органы власти и руководителей органов местного самоуправления; резерв на должности руководителей государственных предприятий и учреждений, предприятий и организаций регионального значения с долей собственности региона 25% и более по отраслям. Внутри каждой из групп резервы рекомендовано делить также на три уровня: «высший» – опыт, компетенции и общий уровень подготовки резервиста достаточны для назначения на вышестоящую управленческую должность; «базовый» – после прохождения дополнительной профессиональной подготовки, по итогам и с учётом тестирования резервист может претендовать на занятие вышестоящей управленческой должности; «перспективный» – перспективные (в том числе молодые) руководители, которые после получения дополнительного профессионального образования, профессиональной подготовки, стажировки в профильных органах исполнительной власти и структурах, по итогам и с учётом сдачи соответствующих экзаменов и тестирования могут претендовать на занятие управленческих должностей, в том числе в порядке должностного роста. Стоит обратить внимание на то, что несмотря на соблюдение трехуровневого принципа, данные уровни содержательно отличаются от уровней федерального резерва, имеющих те же наименования (высший, базовый и перспективный). На 1 января 2020 г. в резервы управленческих кадров субъектов Российской Федерации было включено 9 635 человек (для сравнения – в 2009 г. численность этих резервов составляла более 30 000 человек).

Порядок формирования и работы с резервом управленческих кадров субъектов РФ регулируется региональным законодательством. Так, например, Постановлением Губернатора Ленинградской области от 06.02.2009 №14-пг (в ред. Постановлений Губернатора Ленинградской области от 03.09.2015 № 55-пг, от 06.07.2017 №47-пг, от 18.02.2020 №15-пг) утверждено Положение о порядке формирования резерва управленческих кадров Ленинградской области, в котором закрепляется, что формирование резерва управленческих кадров осуществляется в целях отбора специалистов, подготовленных к руководящей работе; формирования состава высококвалифицированных кадров, способных участвовать в решении задач социально-экономического развития Ленинградской области; обеспечения равного доступа граждан Российской Федерации к представлению сведений о себе как о кандидате на включение в резерв управленческих кадров. Резерв управленческих кадров Ленинградской области является видом кадрового резерва, сформированным из перспективных руководящих работников, обладающих необходимыми профессионально-деловыми, личностными, морально-этическими качествами и профессиональным опытом, положительно проявивших себя на занимаемых должностях, прошедших необходимую подготовку, для замещения руководящих должностей по группам резерва управленческих кадров.

Постановлением правительства Воронежской области от 03.04.2013 г. № 263 в целях совершенствования государственного и муниципального управления, формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров Воронежской области утверждено Положение о резерве управленческих кадров Воронежской области. Формирование резерва управленческих кадров производится в целях совершенствования деятельности по подбору и расстановке управленческих кадров; обеспечения непрерывности и преемственности государственного управления; своевременного и оперативного замещения руководящих должностей лицами, соответствующими требованиям, предъявляемым к данным должностям; сокращения периода адаптации лиц при назначении их на руководящие должности; обеспечения замещения руководящих должностей высококвалифицированными специалистами. Кроме того, в Положении рекомендуется главам муниципальных районов и городских округов Воронежской области принять участие в работе по формированию резерва управленческих кадров Воронежской области.

На современном этапе именно на региональном уровне реализуется целый комплекс инициатив, связанных с поиском более эффективных кадровых решений, в том числе и в сфере формирования и управления кадровым резервом (среди регионов можно отметить опыт Башкирии, Татарстана, Удмуртии, Пермского края, Воронежской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Калининградской областей, Калужской, Курской, Ленинградской, Нижегородской, Новосибирской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Тверской, Тульской и ряда других). Анализ региональных практик свидетельствует о смещении акцентов в управлении кадровыми резервами с оперативного поиска необходимых кандидатов на образовавшиеся вакансии в сторону стратегического подхода, разрабатываются проекты системных решений, действуют долгосрочные программы формирования и подготовки резерва, утверждаются правовые и организационно-распорядительные документы в этой сфере. К тому же важно отметить, что усилия концентрируются и в сфере повышения качества оценки резервистов (использования комплекса методов и технологий, создаются специализированные центры оценки, ведется активная подготовка оценщиков), и в области работы с резервистами и в части работы с резервом (форм и методов обучения, проектной деятельности резервистов и привлечение потенциала резерва к решению ключевых задач регионального развития, резервисты привлекаются к мероприятиям межрегионального уровня).

Таким образом, за время существования резервов управленческих кадров субъектов РФ был наработан большой и разноплановый опыт работы с ними. Причем можно выделять как лидеров такой работы, так и говорить об общем достаточно среднем уровне качества работы с резервами. Подготовка «Общей концепции формирования и использования резервов управленческих кадров в РФ» отчасти была связана с необходимостью повышения качества такой работы, формирования, своего рода стандартов работы с управленческими резервами. Вместе с тем, анализ отчетов субъектов РФ о выполнении положений, заложенных в Концепции, позволяет выделить две основных и взаимосвязанных между собой проблемы, на которые обращают внимание органы, уполномоченные по управлению госслужбой субъектов РФ: проблема отсутствия квалифицированных специалистов по оценке и проблема недостаточного финансирования для проведения оценки кандидатов в резервы.

Другая проблема, которая является достаточно явной при формировании резервов управленческих кадров в субъектах РФ – относительно небольшая численность кандидатов, стремящихся быть зачисленными в такие резервы. Проведенное нами в 2017 г. исследование показало, что ежегодная численность кандидатов в резервы управленческих кадров в большинстве субъектов РФ составляет порядка 100-150 человек. В кадровом менеджменте существует тезис о том, что количество кандидатов непосредственно влияет на качество кадрового отбора – чем выше конкурс, тем больше шансов привлечь и подобрать наиболее квалифицированного работника. Таким образом, незначительная численность кандидатов, закрытый формат формирования резервов, отсутствие PR-кампаний, сопровождающих формирование резервов, также непосредственным образом влияет на качество сформированных резервов и их востребованность.

Опыт формирования региональных управленческих резервов на протяжении 2-3 последних лет в форме открытых управленческих конкурсов (в первую очередь проведенных при поддержке РАНХиГС) показывает значительные преимущества данного подхода.

Во многом это обусловлено возможностями более качественного отбора кандидатов на основе анализа личностно-профессиональных ресурсов участников. Методология личностно-профессиональной диагностики, которая включает в себя комплекс релевантных и валидных диагностических методов и приемов, позволяет с высокой степенью достоверности определить управленческую готовность, прогнозируя возможность результативной управленческой деятельности на том или ином уровне управленческой иерархии, либо в сфере/области решаемых задач. Апробированный в управленческой практике алгоритм оценки личностно-профессиональных и управленческих ресурсов кандидатов расширяет возможности субъектов формирования и использования резервов регионального уровня в области привлечения наиболее опытных и талантливых претендентов с учетом полученных не только объективных, но и сопоставимых данных.

Являются местной инициативой и регулируются муниципальными нормативными правовыми актами. Например, решение Думы Нижнесергинского муниципального района от 23.12.2010 № 379 «Об утверждении положения о резерве управленческих кадров в органах местного самоуправления Нижнесергинского муниципального района», Постановление администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 01.02.2018 № 20 «О резерве управленческих кадров муниципального района Красноярский Самарской области», Постановление Администрации муниципального образования «Город Майкоп» от 31 августа 2018 года N 1077 «О порядке формирования и использования резерва управленческих кадров Администрации муниципального образования «Город Майкоп»». Необходимо отметить, что в период с 2008 по 2010 гг. активно формируются резервы управленческих кадров на уровне муниципальных образований, вместе с тем в данный период управленческие резервы практически полностью дублировали кадровые резервы на муниципальной службе и ограничивались преимущественно должностями муниципальной службы. В настоящее время чаще всего управленческие резервы формируются для руководящих должностей в сфере муниципального управления.

Так, в Постановлении администрации города Барнаула от 22.07.2010 г. №2169 «О порядке формирования и подготовки муниципального резерва управленческих кадров города Барнаула» (в редакции постановления от 01.10.2018 г. №1627) определяется, что кадровый резерв формируется с целью отбора и подготовки кандидатов для замещения руководящих должностей в сфере муниципального управления. Резерв состоит из следующих разделов: оперативный, включающий в себя граждан, готовых занять соответствующие должности в настоящее время, а также перспективный, включающий в себя граждан, которым необходимо получение дополнительных профессиональных знаний и навыков для замещения соответствующих должностей. Резерв формируется для замещения следующих должностей: высшие и главные должности муниципальной службы города, должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений.