Кадровые резервы на государственной гражданской и муниципальной службе
Кадровые резервы
в Российской Федерации
в Российской Федерации
И.Б. Шебураков | Л.Н. Татаринова
В отличии от управленческих резервов, предназначенных для замещения широкого круга управленческих должностей как в органах власти, так и подведомственной сети, кадровые резервы государственной и муниципальной служб ограничены реестрами соответствующих должностей.
Кроме того, принципиально важным является то, что сама система государственной службы по-прежнему находится в неравновесном состоянии, скорее, характеризуется как «становящаяся», несмотря на принятые в процессе реформ усилия. Безусловно, трансформация партийно-номенклатурной модели требовала определения новых концептуальных основ, определения новых принципов организации и механизмов управления изменениями. Вместе с тем на начальном этапе данные процессы характеризовались высокой степенью бифуркационности, неразработанностью общесистемных требований, непоследовательностью, а зачастую и противоречивостью, принимаемых государственных решений в области развития государственной службы. Нечеткость стратегических целей, расхождение декларируемых принципов организации государственной службы и механизмов практической реализации стимулировало отток профессионалов в частный сектор. На фоне усиления центробежных тенденций и обострения федеративных отношений формирование целостной системы государственной службы, определение общих принципов и подходов в организации и функционировании различных видов государственной службы приобретало особое политическое значение.
Период 2000-2005 гг. может быть охарактеризован как период поиска и экспериментов, определение системообразующих скреп, оснований и принципов, которые бы позволили обеспечить системность процессу развития государственной службы в условиях ассиметричной модели федерализма и новых вызовов государственному управлению. Несмотря на то, что уже в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15.08.2001 № Пр-1496, в качестве ключевой проблемной зоны выделялось отсутствие целостности и обосновывалась необходимость обеспечения принципа системности в организации и функционировании государственной службы, вопросы, связанные с формированием государственной службы как целостной социально ориентированной и открытой системы в условиях меняющегося социального контекста, по-прежнему, не потеряли своей актуальности. К основополагающим принципам любой системы относятся существование интегративных свойств в рамках единого целого, взаимосвязь и зависимость составляющих элементов системы, согласованность и устойчивость. На этапе реализации программ реформирования и развития государственной службы разработка обеспечения целостности системы выступала в качестве одной из ключевых задач, несмотря на принятые меры, данный процесс еще далек от завершения, что сказывается в целом на качестве управления кадровыми процессами на государственной службе и на эффективности работы с кадровыми резервами, в частности.
Период 2000-2005 гг. может быть охарактеризован как период поиска и экспериментов, определение системообразующих скреп, оснований и принципов, которые бы позволили обеспечить системность процессу развития государственной службы в условиях ассиметричной модели федерализма и новых вызовов государственному управлению. Несмотря на то, что уже в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15.08.2001 № Пр-1496, в качестве ключевой проблемной зоны выделялось отсутствие целостности и обосновывалась необходимость обеспечения принципа системности в организации и функционировании государственной службы, вопросы, связанные с формированием государственной службы как целостной социально ориентированной и открытой системы в условиях меняющегося социального контекста, по-прежнему, не потеряли своей актуальности. К основополагающим принципам любой системы относятся существование интегративных свойств в рамках единого целого, взаимосвязь и зависимость составляющих элементов системы, согласованность и устойчивость. На этапе реализации программ реформирования и развития государственной службы разработка обеспечения целостности системы выступала в качестве одной из ключевых задач, несмотря на принятые меры, данный процесс еще далек от завершения, что сказывается в целом на качестве управления кадровыми процессами на государственной службе и на эффективности работы с кадровыми резервами, в частности.
Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу Российской Федерации как «профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
– Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
– субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации»2
– Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
– субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации»2
Так как система государственной службы в Российской Федерации представляет собой совокупность видов государственной службы, комплексную структурированную деятельность, которая позволяет реализовывать функции государственной власти, и включает в себя такие элементы, как государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба иных видов. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы2.
В соответствии со статьей 17 федерального закона от 27.05.2003 №58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» для замещения должностей государственной службы создаются несколько видов резервов.
В соответствии со статьей 17 федерального закона от 27.05.2003 №58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» для замещения должностей государственной службы создаются несколько видов резервов.
В федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливается, что из числа гражданских служащих (граждан) формируются «федеральный кадровый резерв, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, кадровый резерв федерального государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации» для замещения вакантных должностей гражданской службы3.
По состоянию на 17 февраля 2020 года количество лиц, включенных в кадровые резервы федеральных государственных органов, составляет 96 635 человек.
Процесс включения в кадровый резерв определяется Положением «О кадровом резерве федерального государственного органа», утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2017 г. №96, а также Постановлением Правительства РФ от 05.03.2018 N 227 (ред. от 20.11.2018) «О некоторых мерах по внедрению информационных технологий в кадровую работу на государственной гражданской службе Российской Федерации», «Правилами представления документов в электронном виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв федерального государственного органа», «Правилами автоматизированной проверки сведений, представленных в электронном виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв федерального государственного органа», Постановлением Правительства Российской Федерации № 397 «Об утверждении единой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов».
Необходимо отметить, что начиная с 2005 года подходы к формированию кадрового резерва на государственной гражданской службе менялись. Первоначально предполагалось создание сводного резерва на государственной службе, который был упразднен. Кроме того, предусмотренный федеральный кадровый резерв в настоящий момент также не сформирован. Только в 2017 г. указом Президента РФ от 1 марта 2017 г. №96 было утверждено Положение о кадровом резерве федерального государственного органа, которое предусматривалось статьей 64 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вместе с тем, утвержденное Положение носит скорее рамочный характер, акцентируя внимание на профессиональном развитии гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве федерального государственного органа, на основе утверждаемого индивидуального плана. Принятие Положения не сняло ключевые вопросы, связанные с качественным управлением кадровым резервом на государственной службе, скорее стимулировало процесс формального приведения в соответствие локальных нормативных правовых актов.
Содержание ведомственных актов различно как по содержанию, так и степени детализации, что актуализирует вопрос обеспечения принципа единства правовых и организационных основ государственной службы.
Основной же проблемой формирования и использования кадровых резервов на гражданской службе является то, что в настоящее время в силу специфики законодательства о гражданской службе, кадровые службы госорганов вынуждено используют в своей практике резерв как легитимный способ обойти требования к организации конкурсных процедур для замещения вакантных должностей. По итогам конкурса на замещение вакантной должности должен быть определен единственный победитель. В то же время, при формировании кадрового резерва в этот резерв можно включить на одну должность несколько человек. После включения выбранных кандидатов в кадровый резерв госоргана дальнейшее назначение осуществляется по решению представителя нанимателя (руководителя госоргана) достаточно произвольно. Это дает возможность включать в резерв не только наиболее сильного кандидата, но и 2-3 менее сильных, один из которых может быть уже заранее выбран в качестве потенциального назначенца. Таким образом, вместо того, чтобы способствовать повышению профессионализма и открытости госслужбы, существующие требования к формированию кадрового резерва могут работать и против указанных принципов.
Так, замысел, заложенный законодателем в 2004 г. в 79-ФЗ о конкурсе на вакантную должность как основном инструменте, обеспечивающем открытость и прозрачность замещения должностей гражданской службы, почти полностью дискредитировал себя. Конкурсы из общего правила превратились скорее в исключение из правил. И не последнюю роль в этом играют установленные процедуры замещения должностей из кадровых резервов.
При этом доля фактически замещенных вакансий по результатам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы существенно ниже на уровне субъектов Российской Федерации, чем на федеральном уровне.
Необходимо отметить, что начиная с 2005 года подходы к формированию кадрового резерва на государственной гражданской службе менялись. Первоначально предполагалось создание сводного резерва на государственной службе, который был упразднен. Кроме того, предусмотренный федеральный кадровый резерв в настоящий момент также не сформирован. Только в 2017 г. указом Президента РФ от 1 марта 2017 г. №96 было утверждено Положение о кадровом резерве федерального государственного органа, которое предусматривалось статьей 64 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вместе с тем, утвержденное Положение носит скорее рамочный характер, акцентируя внимание на профессиональном развитии гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве федерального государственного органа, на основе утверждаемого индивидуального плана. Принятие Положения не сняло ключевые вопросы, связанные с качественным управлением кадровым резервом на государственной службе, скорее стимулировало процесс формального приведения в соответствие локальных нормативных правовых актов.
Содержание ведомственных актов различно как по содержанию, так и степени детализации, что актуализирует вопрос обеспечения принципа единства правовых и организационных основ государственной службы.
Основной же проблемой формирования и использования кадровых резервов на гражданской службе является то, что в настоящее время в силу специфики законодательства о гражданской службе, кадровые службы госорганов вынуждено используют в своей практике резерв как легитимный способ обойти требования к организации конкурсных процедур для замещения вакантных должностей. По итогам конкурса на замещение вакантной должности должен быть определен единственный победитель. В то же время, при формировании кадрового резерва в этот резерв можно включить на одну должность несколько человек. После включения выбранных кандидатов в кадровый резерв госоргана дальнейшее назначение осуществляется по решению представителя нанимателя (руководителя госоргана) достаточно произвольно. Это дает возможность включать в резерв не только наиболее сильного кандидата, но и 2-3 менее сильных, один из которых может быть уже заранее выбран в качестве потенциального назначенца. Таким образом, вместо того, чтобы способствовать повышению профессионализма и открытости госслужбы, существующие требования к формированию кадрового резерва могут работать и против указанных принципов.
Так, замысел, заложенный законодателем в 2004 г. в 79-ФЗ о конкурсе на вакантную должность как основном инструменте, обеспечивающем открытость и прозрачность замещения должностей гражданской службы, почти полностью дискредитировал себя. Конкурсы из общего правила превратились скорее в исключение из правил. И не последнюю роль в этом играют установленные процедуры замещения должностей из кадровых резервов.
При этом доля фактически замещенных вакансий по результатам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы существенно ниже на уровне субъектов Российской Федерации, чем на федеральном уровне.
«Подробный анализ данных о назначении на должности гражданской службы без проведения конкурса показывает, что средняя доля таких назначений в федеральных государственных органах составляет 70,5 %, в субъектах Российской Федерации – 84,3 %». При этом в федеральных государственных органах из резерва произошло 25,7% всех назначений на должность, а в регионах – 35,2%13.
Представленные данные наглядно показывают, что назначение на должность через резерв стало одним из наиболее распространенных способов избежать необходимость проведения конкурсных процедур наряду с назначениями на должности, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, назначениями при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа и назначениями на условиях срочного служебного контракта.
Безусловно, нельзя утверждать, что все назначения через резерв носят фиктивно-демонстрационный характер. Напротив, назначения из кадрового резерва не только допустимы, но и необходимы – вопрос в доле таких назначений. В принципе текущую ситуацию достаточно легко скорректировать – достаточно ввести запрет на произвольное проведение конкурсов по формированию резервов госорганами в любое время в течение календарного года, определив, что резерв должен формироваться (обновляться) не чаще одного раза в год. Второй вопрос – это поиск разумного баланса между необходимостью формирования резерва на должности и организацией процедур прямого найма. Если в организации существует эффективная система поиска, привлечения и отбора кандидатов, позволяющая оперативно и качественно заполнять вакансии, то формирование резерва на большую часть должностей становится бессмысленным. Планировать к замещению из резерва можно только так называемые «ключевые должности», в т.ч., например, должности руководителей структурных подразделений. И исходя из цели не только обеспечения стабильности организации, но и из задачи управления карьерой сотрудников.
В текущей ситуации, к сожалению, резерв на государственной службе выполняет не только функцию «классического» кадрового резерва, но и функцию упрощения процедуры принятия на работу «нужных» кандидатов. Причем, как видно из представленных выше данных, субъекты РФ злоупотребляют этой возможностью, вероятнее всего, значительно чаще, чем федеральные структуры.
В текущей ситуации, к сожалению, резерв на государственной службе выполняет не только функцию «классического» кадрового резерва, но и функцию упрощения процедуры принятия на работу «нужных» кандидатов. Причем, как видно из представленных выше данных, субъекты РФ злоупотребляют этой возможностью, вероятнее всего, значительно чаще, чем федеральные структуры.
Таким образом, повышению эффективности формирования и использования кадровых резервов на гражданской службе могло бы способствовать: смещение акцентов с требований по замещению должностей гражданской службы на основе конкурсов на создание механизмов повышения качества кадрового отбора; установление требований по формированию (обновлению) кадрового резерва госоргана не чаще одного раза в год; внесение в законодательство о гражданской службе нормы о возможности назначения на вакантную должность любого гражданина (гражданского служащего), включенного в кадровый резерв любого госоргана, а также резерв управленческих кадров любого уровня при условии его соответствия квалификационным требованиям именно в момент назначения, а не в момент включения в резерв (норма о соответствии лица, включенного в кадровый резерв квалификационным требованиям к должности является достаточно бессмысленной, т.к. резерв формируется не для текущих назначений, а для назначений в перспективе и, чаще – для назначения не на конкретную должность, а на широкий круг должностей); формирование единой базы данных из лиц, включенных в кадровые резервы на гражданской службе и резервы управленческих кадров.
Особенности формирования кадровых резервов на гражданской службе непосредственным образом влияют на специфику формирования кадровых резервов на муниципальной службе.Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривается возможность создания кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы в муниципальных образованиях, порядок формирования которых определяется муниципальными правовыми актами. Необходимо отметить, что традиционной проблемой развития местного самоуправления остается недостаточный уровень финансового обеспечения.
Наряду с финансовым обеспечением не менее острой проблемой, по данным Союза российских городов, остается и связанная с ней кадровая проблема, особенно на поселенческом уровне18. «Формирование высокопрофессионального и компетентного кадрового корпуса муниципальной службы с соответствующим кадровым потенциалом в каждом регионе, оптимизация управления его развитием представляются принципиально важными условиями успешной реализации реформы местного самоуправления и решения вопросов местного значения»25. Исследователями подчеркивается необходимость поиска новых кадровых решений, «на современном этапе развития местного самоуправления необходимо искать и внедрять новые механизмы кадрового обеспечения муниципалитетов, работы с кадрами, в том числе и в вопросах формирования кадрового резерва. Работа с резервом должна носить открытый системный характер и представлять собой один из элементов открытой муниципальной кадровой политики». На региональном уровне отмечаются различные по качеству проработки практики, направленные на обеспечение квалифицированными управленческими кадрами органов местного самоуправления. Например, можно отметить расширение программных и проектных методов в решении данных проблем (например, программа «Муниципальные кадры» Белгородской области15, опыт реализации проектов Воронежской области25).
Таким образом, можно отметить, что за исключением отдельных успешных инициатив на местном уровне в целом в части формирования кадровых резервов на муниципальной службе фиксируется отсутствие системного подхода и неготовность переходить к стратегическому управлению деятельностью служащих. Способствовать повышению качества данной работы будет в первую очередь повышение эффективности работы с кадровыми резервами гражданской службы регионального уровня, которая чаще всего выступает моделью для реализации кадровых технологий на муниципальном уровне.
Наряду с финансовым обеспечением не менее острой проблемой, по данным Союза российских городов, остается и связанная с ней кадровая проблема, особенно на поселенческом уровне18. «Формирование высокопрофессионального и компетентного кадрового корпуса муниципальной службы с соответствующим кадровым потенциалом в каждом регионе, оптимизация управления его развитием представляются принципиально важными условиями успешной реализации реформы местного самоуправления и решения вопросов местного значения»25. Исследователями подчеркивается необходимость поиска новых кадровых решений, «на современном этапе развития местного самоуправления необходимо искать и внедрять новые механизмы кадрового обеспечения муниципалитетов, работы с кадрами, в том числе и в вопросах формирования кадрового резерва. Работа с резервом должна носить открытый системный характер и представлять собой один из элементов открытой муниципальной кадровой политики». На региональном уровне отмечаются различные по качеству проработки практики, направленные на обеспечение квалифицированными управленческими кадрами органов местного самоуправления. Например, можно отметить расширение программных и проектных методов в решении данных проблем (например, программа «Муниципальные кадры» Белгородской области15, опыт реализации проектов Воронежской области25).
Таким образом, можно отметить, что за исключением отдельных успешных инициатив на местном уровне в целом в части формирования кадровых резервов на муниципальной службе фиксируется отсутствие системного подхода и неготовность переходить к стратегическому управлению деятельностью служащих. Способствовать повышению качества данной работы будет в первую очередь повышение эффективности работы с кадровыми резервами гражданской службы регионального уровня, которая чаще всего выступает моделью для реализации кадровых технологий на муниципальном уровне.