Сегодня каждый из существующих видов резервов предназначен для формирования пула претендентов на определенный круг должностей в рамках решения своих локальных задач (как на региональном, так, к сожалению, и на федеральном уровнях). На федеральном уровне для отбора кандидатов и их целенаправленной подготовки к замещению высших управленческих должностей в государственной сфере существует президентский резерв, реализуются программы подготовки кадрового управленческого резерва и высшего резерва управленческих кадров. На региональном уровне резервы управленческих кадров формируются для замещения должностей как на гражданской службе в конкретных субъектах РФ, так и в органах местного самоуправления, а также подведомственных организациях. Кадровые резервы госорганов формируются для замещения должностей на гражданской службе. Объединяющую роль для резервов на гражданской службе мог бы выполнять федеральный кадровый резерв. Но и в этом случае появляется проблема соотнесения должностей особенно федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ.

Практически во всех случаях при переходе из одной сферы деятельности в другую, особенно при переходе с регионального на федеральный уровень управления или наоборот, представляется затруднительным планирование карьеры участников резервов, в том числе, из-за слабого понимания того, как соотносятся разные управленческие должности в рамках общей системы иерархии должностей в госсфере. Более того, за скобками остается вопрос того, как формируется профессиональный и управленческий опыт руководителя за счет возможности перехода из сферы в сферу деятельности, а также перемещений между уровнями публичного управления и ветвями власти. На последний вопрос была предпринята попытка ответить в одной из недавних работ³⁸.

Важно отметить, что в управленческой практике и в экспертном сообществе, по-прежнему, сохраняется острая дискуссия, касающаяся типологии и классификации должностей в системе государственного и муниципального управления, на государственной и муниципальной службе. Система должностей, рассматриваемая как базовый элемент любой организационной структуры, была, есть и будет в центре внимания управленческой мысли. В должности отражается и степень сложности и ответственности управленческого труда в конкретной профессиональной области, и специфика управленческого труда по уровням в управленческой иерархии.

Раскрытие сущности должности, ее роли в организации и функционировании актуальная тема для теории и практики государственной службы. Данный вопрос является одним из ключевых, не только в силу того, что должность является первоэлементом любой организации, но и в силу более широкого аспекта – принципов организации системы государственного управления и государственной службы, взаимосвязи и взаимодействия различных управленческих уровней в системе федеративных отношений.

В последнее время вновь поднимается вопрос о нецелесообразности системы классных чинов, в частности, сохранения «окладов за классный чин» для гражданских служащих, которые в какой-то степени дублируют «должностные оклады». На наш взгляд, эту дискуссию не стоит сводить только к вопросам реформирования системы оплаты труда на гражданской службе (которая, безусловно, необходима). Система же классных чинов в том виде, в котором она сложилась, начиная с середины 2000-х гг., не выполняет в должной мере возложенных на нее функций мотивации чиновников, но это не значит, что ее необходимо полностью демонтировать. Скорее, напротив – система классных чинов должна подлежать дальнейшему развитию в направлении выстраивания механизмов привлечения и удержания высококлассных специалистов и руководителей не только на гражданской службе, но и во всей системе публичной власти.

Так, например, указывал в своей докладной записке в рамках одной из очередных дискуссий о необходимости классных чинов выдающийся государственный деятель России граф И.И. Воронцов-Дашков.

В исторической ретроспективе выделение должностей, связанных с государственным управлением, связывается со становлением единого централизованного Российского государства. Так, в период правления Ивана IV была составлена официальная книга «Государев разряд»²¹. В начале XVIII в. актуализируется потребность формирования четкой организационной структуры в связи с расширением функций государственного управления. Процессы институционализации государственной службы России традиционно связываются с реформой Петра I. Для придания целостности го­сударственной службе, четкой организаци­онной структуры, ук­репления дисциплины и субординации, а также закрепления принципов последовательного про­движения была установлена иерархия всех должностей и создания стимулов, закрепленная в «Табели о рангах…».

На начальном этапе внимание было сфокусировано на военной службе в силу того, что к 1672 г. уже были установлены некоторые чины для всех родов войск (полковник, подполковник, капитан (командир роты), поручик (офицер для поручений, помощник капитана) и др.)⁴². «Табель о рангах…» устанавливала три иерархических лестницы чинов для военной, гражданской и придворной служб. «Табель о рангах …» включала описание новых чинов по 14 классам (или рангам), все получившие 8 первых рангов по статскому или придворному ведомству причислялись потомственно к лучшему старшему дворянству, «хотя бы и низкой породы были»⁴⁰. Необходимо отметить, что первоначально чин и должность не разводились, «по 14 классам было распределе­но 262 должности-чина»²⁰.

Возможно было реализовать различные варианты карьерного развития как на государственной (гражданской) службе, так и на военной. Движение по службе было связано как с возможным поступлением на военную службу, так и с переходом обратно в гражданскую. Например, для многих дворян карьера чиновника начиналась после выхода в отставку с с военной службы²⁶. При этом отмечается некоторое преимущество офицера, которое заключалось в том, что он мог по желанию перейти на гражданскую службу, не теряя своего ранга. Гражданские же чиновники при переходе в армию (если прежде уже не были офицерами) не только не сохраняли свой ранг, но не могли претендовать даже на первый офицерский чин, а должны были поступать унтер-офицерами или юнкерами¹⁹.

Со временем номенклатура должностей значительно увеличилась, при отсутствии вакансий возможным было и производство в следующий класс с оставлением на прежней должности, то есть класс как ранг выступал как «самостоятельный правовой феномен – ранг без должности, получивший название чина или классного чина»³⁵.

В контексте настоящего исследования необходимо обратить внимание на возрастающую роль образования в воспроизводстве административной элиты, социальной мобильности и возможностях обеспечения карьерного продвижения. Образование постепенно превращалось в один из ведущих факторов продвижения по службе. Серьезным стимулом для получения образования должен был стать указ 6 августа 1809 года, разработанный М.М. Сперанским, согласно которому для получения чина коллежского асессора (8-й класс), дававшего права потомственного дворянства, и статского советника (5-й класс) необходимо было предъявить свидетельство об окончании университета или сдать соответствующие экзамены¹⁴.

С начала 90-х годов ХХ века вопросы типологии и классификации должностей в системе государственного и муниципального управления неоднократно становились эпицентром внимания ученых, политиков и практиков. В ходе реформ была изменена типология должностей государственной гражданской службы, неоднократно предпринимались попытки установления оптимального соотношения должностей между различными видами государственной службы, классных чинов и специальных званий (к примеру, Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 113 (ред. от 30.09.2013) «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», Указ Президента РФ от 02.08.2012 № 1100 (ред. от 03.02.2020) «О совершенствовании оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих Администрации Президента Российской Федерации»), Указ Президента РФ от 23 декабря 2019 г. № 615 «О соотношении специальных званий сотрудников органов принудительного исполнения Российской Федерации, классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников».

Можно констатировать, что в настоящее время предпринят ряд целенаправленных усилий, направленных на обеспечение принципа целостности государственной службы. Вместе с тем, важно отметить, что основной тренд был в большей степени связан с разграничением статуса, и в меньшей с формированием общей системы классификации, что существенным образом снижает возможности ротации, сужает горизонты карьерного планирования, оптимального использования имеющегося кадрового потенциала в контексте движения кадров в рамках единой системы. Более того, существующая внутри системы гражданской службы категоризация должностей в соответствии с категориями и группами использует схожие названия классных чинов на федеральной службе и службе субъектов РФ, но существенным образом отличается с точки зрения должностного статуса. Казалось бы, единая система классных чинов для федеральных госслужащих и служащих из регионов только еще больше сбивает с толку при идентификации должности относительно определенного статуса в системе государственной иерархии. При этом система классных чинов на гражданской службе не охватывает ни госдолжности, ни должности в органах местного самоуправления (равно, как и муниципальные должности), ни тем более, должности в подведомственных организациях, управленческие кадры которых так же можно отнести к кадрам сферы госуправления.

Сущность и содержание управленческой деятельности существенно различаются по масштабности, широте охвата, структуре и штатной численности, зачастую официальный статус должности не отражает реального положения в системе властных отношений, не соотнесен с реальной степенью сложности управленческого труда в конкретной профессиональной области. Единый классификатор сформированный с учетом масштабности и сложности управленческого труда, соотношения составляющих управленческой готовности, характера требуемых компетенций, объема полномочий, зон влияния и ответственности, вида выполняемых функций, формы организации, размера организации, наличия подведомственной сети, численности подчиненных позволит более четко структурировать сам резерв и сформировать перечень должностей, замещение которых планируется преимущественно из резерва, в зависимости от потребности с учетом стратегических целей и задач, на решение которых направлено формирование резерва. При этом важно учитывать не только текущую потребность в кадрах, связанную с потенциальным высвобождением тех или иных должностей, но среднесрочную, и стратегическую задачу – по развитию кадрового потенциала сферы государственного управления и местного самоуправления.

Проведенный недавно анализ карьерных траекторий высших должностных лиц субъектов РФ, получивших назначения, а затем избранных на данные должности в течение нескольких последних лет, в условиях, так называемой новой кадровой политики показывает, что «ни для одного из губернаторов, не характерна длительная внутриорганизационная карьера. Эта карьера достаточно редко может реализовываться внутри одной сферы и еще реже внутри одного региона, но чаще всего характеризуется интенсивным приобретением опыта в нескольких сферах деятельности»³⁸.

В этой связи необходимо подчеркнуть, что управление резервом на основе единого классификатора позволяет повысить возможности управления карьерной мобильностью на основе четкой параметрики (не только на основе системы заслуг, но и с учетом динамики личностно-профессионального развития и наиболее оптимальных направлений карьерного движения).

Кроме того, это повысит уровень рефлексивности руководителей посредством более четкого осознания личностных управленческих ресурсов, направленности (зон развития) требуемого изменения, позволит выбрать оптимальный сценарий в условиях поливариантности развития карьеры на основе оценки собственных возможностей и рисков.

Единый классификатор, с одной стороны, позволяет моделировать различные сценарные варианты развития карьеры, что отображено на рисунке: как вертикальной (в том числе вариант «быстрой карьеры» посредством образования, развития тех или иных компетенций, наращивания ресурсов в различных форматах, так и горизонтальной – направленной на приобретение управленческого опыта, расширение управленческой стилевой палитры).

С другой – на основе дифференцированной системы оценки ключевых личностно-профессиональных ресурсов, определяющих возможности результативной управленческой деятельности, обеспечить преемственность, снизить возможности волюнтаризма в принятии кадровых решений. Единый классификатор должностей в этой связи может выступать неким ориентирующим контуром, позволяющим обеспечить наиболее оптимальный выбор карьерной траектории руководителя.

Карьерные сценарии могут быть сопряжены с последовательным движением в рамках одного уровня/между уровнями в рамках данной сферы, либо предусматривать взаимообратное движение (органы власти, общественные объединения, бизнес), последовательное движение от уровня к уровню, важным представляется определение порядка продвижения, возможностей перехода от уровня к уровню (на основе оценки и системы заслуг), варианты быстрого карьерного взлета (например, подготовиться к занятию некоторых позиций можно посредством успешного прохождения специальных образовательных программ). Классификатор позволит упростить интеграцию различных этапов управления резервом в раках единого цикла: от стадии планирования до оценки эффективности, более тонко настроить инструменты работы с резервом на основе системности и адресности воздействия в рамках индивидуальной стратегии развития (обучение, мониторинг, карьерное сопровождение, стажировки, наставничество и др.). Мероприятия по развитию участников резервов должны учитывать оптимальные варианты личностно-профессионального развития, в карьерной стратегии могут быть предусмотрены различные формы занятости участников резервов с учетом особенностей мотивации (включая как назначение на полноценную должность, так и неполную – работу над проектами, в составе рабочих групп в решении конкретной задачи и др.) в рамках целостности кадровой политики.

На основе единого классификатора возможно установление общих требований, определение порядка управления резервом и продвижения в рамках единой системы, применение общей методики отбора на основе конкурентных (конкурсных) процедур, направленных на создание надежного барьера для попадания случайных людей в органы управления (важно предусмотреть в результатах рейтингования оценку репутационного капитала и социальной направленности) для отбора высокопрофессиональных резервистов, наиболее перспективных и талантливых. Важно обеспечить определенную гибкость системы с учетом специфики уровня управления, поскольку разные уровни управления решают разные классы задач (как минимум по масштабируемости и качеству, согласовать разнообразные формы деятельности и усилия различных по решению задач в зависимости от уровня управления).

В текущий момент классификатор включает 11 управленческих уровней, где на 1-м уровне – руководители первичного звена (например, глава сельского поселения, руководитель структурного подразделения в бюджетном учреждении), а на 11-м уровне – руководители, занимающие должности федеральных министров, губернаторов и примерно равные им по статусу. Необходимо отметить, что в рамках классификатора при отнесении к определенному уровню должностей используется не только формальный принцип статусности, сколько представление о реальных ступенях в карьере руководителя, полученное как на основе экспертных оценок, так и анализа существующих карьерных траекторий руководителей в госсфере. Так, в качестве экспертов выступали сами руководители, прошедшие соответствующие ступени в своей карьере, представители экспертного сообщества. Классификатор должностей, как указывалось выше, использовался, например, для анализа направленности и динамики карьеры высших должностных лиц субъектов РФ. Для этого должности, которые в различное время занимали руководители, попавшие в выборку, распределялись не только по уровням, но и по сферам деятельности. Данные сферы деятельности объединялись по сходству того специфического управленческого опыта, который приобретался руководителями в контексте дальнейшей работы в сфере госуправления.

Несмотря на то, что представленная группировка организаций может показаться в некоторой степени условной, не полной и/или юридически не вполне обоснованной, для целей управления карьерными траекториями руководителей госсферы она представляется наиболее релевантной специфике приобретаемого руководителем опыта в ходе развития их управленческой карьеры. Так, на основе этого принципа и используемого в текущей практике классификатора были построены карьерные траектории 31 руководителя субъектов РФ, что позволило определить как общее, так и особенное в карьерном пути данной категории управленцев. [38]. Для целей управления единой системой кадровых резервов данный опыт может быть, безусловно, полезен.

Таким образом, разработка и использование единого классификатора может обеспечить более четкое соотнесение должностных позиций в различных сегментах государственного сектора, отражая их реальный управленческий статус, масштабность принимаемых решений, а также позволит формировать возможные карьерные траектории с учетом уровня и сферы деятельности руководителя. Единый классификатор, на наш взгляд, может способствовать более оптимальному решению целого ряда задач реализации вектора устойчивого развития государственного и муниципального управления как целостной открытой системы: