Одновременно появляются новые управленческие «резервы» – «Кадровый управленческий резерв» (т.н. «школа губернаторов»), базы данных участников Всероссийского конкурса управленцев «Лидеры России» (например, сформированные в регионах на основе участников полуфиналов и финалистов Конкурса), многочисленные управленческие и молодежные резервы, как результат проведения управленческих конкурсов в регионах и федеральных министерствах. При этом эффективность квази-резервов иногда оказывается выше, чем традиционных резервов (кадровых резервов на гражданской службе и резервов управленческих кадров), что связано в первую очередь с тем вниманием, которое уделяют формированию подобных резервов высшие должностные лица. Все эти виды резервов существуют как самостоятельные и регулируемые нормативно-правовыми актами, никак не связанными между собой.

На гражданской службе кадровые резервы, с одной стороны, сложились в целостную и самостоятельную кадровую технологию, с другой – очень часто (и даже, возможно, в подавляющем большинстве случаев) используются как костыль для крайне неэффективной системы привлечения и отбора кадров, в частности, при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей. Назначение через резерв дает руководителям большую степень свободы выбора, чем назначение через конкурсы на замещение вакантных должностей. Поэтому вместо проведения конкурсов на замещение вакантных должностей проводятся конкурсы по формированию кадровых резервов. Таким образом, кадровые резервы выполняют не свою функцию, а функцию непосредственно кадрового отбора с обходом обязательных конкурсных процедур.

Слабым звеном системы работы с кадровыми резервами всех видов и уровней, с точки зрения государственной кадровой политики, является их разрозненность.

Управленческие резервы федерального уровня в значительной степени дублируют друг друга: президентский резерв, высший резерв управленческих кадров, «кадровый управленческий резерв». Поднимается вопрос о создании федерального кадрового резерва, также предназначенного для замещения высших должностей.

В настоящее время никак не используются возможности, как и не учитываются ограничения территориального устройства Российской Федерации, расположившейся на огромной территории. Резервы управленческих кадров субъектов РФ и кадровые резервы на гражданской службе решают исключительно локальные кадровые задачи того региона, в котором они формируются. При этом, с одной стороны, каждый из регионов испытывает дефицит квалифицированных управленческих кадров, с другой – у регионов нет информации о перспективных кадрах друг друга, которые по каким-то причинам (возможно, временно) оказались не востребованы в своем регионе, попали в карьерный тупик и т.п.

Такие неблагоприятные тенденции, как центростремительный отток из периферии наиболее перспективных кадров, острейший дефицит квалифицированных управленческих кадров на большинстве территорий страны, слабая эффективность кадров из-за сложившейся в последние десятилетия клановости в ряде регионов вполне могут быть преодолены за счет осмысленной работы по созданию единой системы кадровых резервов.

Единая многоуровневая система кадровых резервов, объединенная посредством общей базы данных, сопоставимой информации (в т.ч. по результатам оценки), понятного набора целевых должностей (какому уровню должностей соответствует и даже на какие конкретно должности может претендовать участник сейчас, а также в перспективе), принципов номенклатуры (чей именно резерв, кто назначает, кто «держатель» этого резерва: номенклатура Президента, Председателя Правительства, министра, губернатора и т.д.) отраслевого принципа формирования резерва (в какой сфере деятельности наиболее полезен и эффективен участник резерва).

Наиболее востребованными уровнями и номенклатурами резервов представляются следующие:

Таким образом, находясь в системе государственного управления, руководитель должен знать о перспективах своего дальнейшего карьерного роста (или отсутствии в настоящий момент таковых), а данные о нем должны быть напрямую доступны тому руководителю, к номенклатуре которого он относится.

Наличие единой базы данных, в которую включены участники резервов всех уровней обеспечит следующие эффекты:

В настоящее время только через управленческие конкурсы и конкурсы по формированию резервов управленческих кадров, организованных при участии РАНХиГС в регионах прошло более 30 тыс. участников. В каждом регионе (из полутора десятков вовлеченных в эту работу) сформирована собственная база данных перспективных руководителей. Все участники мероприятий по формированию резервов прошли оценку по единой методологии и имеют сопоставимые результаты оценки. Однако эффективность использования этих баз можно было бы значительно повысить посредством их объединения и обеспечения режимов доступа разных пользователей к информации об участниках. Доступ к информации об участниках резерва может зависеть от того уровня резерва, в котором состоит руководитель: уполномоченные представители Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ могут иметь доступ к информации об участниках резерва своего уровня и всех «нижестоящих», представители первых лиц регионов к единому федеральному (ФОИВов) и региональному кадровому резерву, руководители региональных министерств к региональному и муниципальным резервам и т.п.)

Единая система управления должностным продвижением (управления карьерой) руководителей сферы госуправления, основанная на общем классификаторе должностей, отражающем их реальный управленческий статус, и содержащая описание оптимальных карьерных траекторий по уровням и сферам деятельности. Например, одна из возможных карьерных траекторий может предполагать прохождение следующих ступеней: начальник отдела в областном правительстве – глава муниципалитета – региональный министр – заместитель губернатора – глава крупного города – заместитель министра РФ – глава региона или министр). В идеале успешное карьерное продвижение должно предполагать работу в муниципалитетах, в различных регионах и в федеральном центре, а также в разных ветвях власти.

При этом, например, можно отметить, что наличие выборных должностей в карьерограмме руководителя вовсе не гарантирует его назначение (избрание) на эту должность, а, скорее, выполняет роль ориентира, в том числе для более целенаправленной подготовки и личностно-профессионального развития (например, в связи с необходимостью приобретения политического опыта и соответствующего веса в регионе). Кроме того, наличие карьерограмм у руководителей-чиновников вовсе не исключает появление в госсфере руководителей с опытом работы в бизнесе или других сферах деятельности через систему «боковых входов». Позитивным фактором развития кадрового потенциала системы госуправления можно считать привлечение наиболее эффективных руководителей именно из бизнеса.

Как показывает опыт последних назначений руководителей субъектов РФ, большинство из них имеют разносторонний опыт управленческой деятельности – в муниципалитете, в регионе, в федеральных органах власти, в госкорпорации, в бизнесе и т.п. Опыта работы только в госорганах, только в бизнесе или только в правоохранительных структурах, как правило, оказывается недостаточно.

Существующие системы классификации должностей в системе госуправления по уровням управления слабо отражают реальный статус руководителей и должностных лиц. На гражданской службе существуют категории и группы должностей, система классных чинов. В каждом регионе утвержден собственный реестр должностей. Все это очень слабо соотносится между собой и тем более с должностями на муниципальной службе, с государственными и муниципальными должностями, должностями в бюджетной сфере (руководителей учреждений), в госкорпорациях и т.д. Требуется разработка «классификатора должностей», реалистично отражающего статус должности и позволяющего выстраивать карьерные траектории руководителей, – возможный аналог табеля о рангах, существовавшего в Российской Империи, но с несколько иными целями.

Единая система подготовки и продвижения кадров, а не два разных процесса. Результаты целевой подготовки и просто участия в образовательных программах должны учитываться, накапливаться и использоваться при принятии решений о назначении или определении дальнейших направлений развития управленческого и профессионального опыта (в т.ч. отраслевого). По результатам участия в образовательных программах все их участники должны оставлять «цифровой след».

ВУЗы, учредителем которых является Правительство РФ (прежде всего РАНХиГС), должны выступать субъектами выдвижения в резервы всех уровней, включая президентский по результатам участия чиновников и других лиц в образовательных программах. При этом выдвигаться могут исключительно лица, получившие статус «отличник учебы» и продемонстрировавшие во время учебы максимально высокие деловые и необходимые личные качества.

Поступление на образовательные программы в сфере госуправления должно оставаться открытым для «не госслужащих», стремящихся к карьере в сфере публичного менеджмента, а успешное завершение таких программ наиболее талантливыми из них должно становиться своего рода билетом в эту сферу (с учетом не просто положительных, а именно высоких результатов обучения).

Зачисление на ряд образовательных программ за счет бюджетных средств (некоторые виды профессиональной переподготовки, MPA, магистратура) должно быть знаком предстоящего повышения в должности (в случае успешного завершения учебы).

Назначение на вышестоящие должности, начиная с уровня регионального министра, начальника управления (заместителя директора департамента) ФОИВ должно осуществляться только после успешного завершения соответствующей образовательной программы. До этого руководитель может носить статус врио, но не более 1 года.

Похожая практика существовала в СССР при назначениях руководителей как по партийной линии, так и по ведомственной – в народном хозяйстве, и также существует в настоящее время в вооруженных силах (например, для назначения на ряд должностей высшего офицерского состава претендент должен успешно закончить Академию Генштаба ВС РФ).

Единые правила назначения на вышестоящие управленческие должности (в противовес ручному управлению): необходимо определить до какого уровня должностей действуют правила «карьерных назначений» (например, до уровня заместителя губернатора на региональном уровне и руководителя департамента в ФОИВе), а с какого возможны «политические назначения». Правила и полномочия должностных лиц по принятию кадровых решений в этих случаях должны отличаться. Необходимо повышение порога для политических назначений: должность заместителя Губернатора не должна быть должностью, назначение на которую осуществляется по политическим мотивам. Чтобы стать заместителем губернатора, необходимо быть профессионалом и пройти ряд предыдущих предписанных должностных ступеней, а не просто быть назначенным, не имея соответствующего опыта, только потому что «позвал Губернатор», либо пройти специальную программу подготовки и успешно сдать экзамен (а также иметь рекомендацию образовательной организации).

Примечание. При карьерных назначениях осуществляется последовательное движение по карьерной лестнице внутри системы государственного управления. При политическом назначении возможно назначение на должность «с бокового входа» на основе политической, идеологической близости, личной преданности и т.п. Система карьерных назначений обеспечивает профессионализм подавляющей части руководителей, и в настоящее время она в значительной степени нарушена.

Единая система оценки кандидатов на управленческие должности, ориентированная на повышение качества кадрового состава и учет индивидуальных личностно-профессиональных и управленческих ресурсов. Такая система оценки должна быть основана на единой научно обоснованной «модели компетенций». Например, модель управленческой готовности широко апробированная РАНХиГС имеет теоретическую базу и эмпирическое подтверждение и на протяжении ряда последних лет доказала свою работоспособность.

Как результат, возможно накопление информации об уровне развития управленческих ресурсов всех руководителей сферы госуправления, их отраслевом опыте, уровне потенциала и т.п. На какие-то должности назначения должны осуществляться только после оценки и согласования кандидатуры на уровне федерального центра, на другие – на уровне федеральных округов, на третьи – на уровне субъекта РФ или ФОИВа.

Пример. Назначения на должности региональных министров, как правило, согласуются с профильными управлениями Администрации Президента РФ и профильными министерствами. Одним из этапов такого согласования должна быть единая система оценки кандидатов, осуществляемая в федеральном центре. Назначение на ряд нижестоящих должностей в регионах (заместитель министра, начальник управления/департамента) должно осуществляться только после оценки и согласования кандидата на уровне федерального округа (например, в окружном центре оценки и развития управленческих кадров). При этом в регионах могут быть свои системы оценки (при назначении на уровень руководителя подразделения в РОИВ и ниже).

Регионам и ФОИВам должна быть доступна общая методология оценки, но ее применение может быть не обязательным. Необходимо создание Сетевого (или единого) центра оценки для ресурсной и научно-методической поддержки оценки в регионах и ФОИВах.

Командный принцип подбора кадров уровня руководителей субъектов РФ и ФОИВов. Одновременно с подбором кандидатур на уровень высшего должностного лица должны подбираться кандидатуры и в его команду (если не остается старая команда). Это становится возможным при условии обширной базы данных руководителей, прошедших оценку на основе единых подходов (единой методологии). Кроме того, наличие предписанных оптимальных вариантов карьерных траекторий позволяет выращивать из участников такой команды будущих «первых лиц».

Пример. Успешная деятельность вновь назначенного врио Губернатора в первые месяцы работы во многом определяется эффективной деятельностью 3-4 руководителей, составляющих его ближайшее окружение: руководитель аппарата; заместитель, курирующий финансово-экономический блок; заместитель, курирующий вопросы внутренней политики; заместитель, курирующий наиболее «провальные» сферы деятельности в регионе (например, мусор и ЖКХ) и т.п.

При представлении Главе государства кандидатур на должности губернаторов, одновременно должны представляться кандидатуры на 3-4 должности его заместителей (ближайшего окружения). И это не обязательно могут быть «люди этого кандидата», скорее, наоборот. Подбор потенциально сильных команд является отдельной сложной, но реалистичной задачей.

Спорность сложившейся практики максимально высокой автономии вновь избранных глав субъектов РФ при формировании собственных управленческих команд подтверждается, например, Китайской практикой управления продвижением чиновников по службе. Так, при переводе на новую должность запрещено переходить со своей командой. Для китайцев это является признаком коррупционной схемы. Руководитель обязан формировать команду на месте, использовать имеющийся кадровый потенциал⁶.

Управленческая карьера в системе гражданской службы в связке с карьерой руководителя в системе госуправления в целом. Назначение на должности государственной гражданской службы категории «руководители» (и другие управленческие должности) должно быть возможным непосредственно из резерва управленческих кадров любого уровня при условии соответствия лица квалификационным требованиям. Хотя для этого и сейчас уже нет особых препятствий, но лучше закрепить данное положение нормативно. Для того, чтобы включить кого-либо в резерв на вышестоящую должность он НЕ обязан соответствовать квалификационным требованиям к этой должности уже сейчас (требуемый стаж, опыт, образование, даже возраст могут появится у кандидата во время нахождения в резерве).

Единая система комплектования управленческих кадров из разных источников. Необходим учет современных тенденций и практик реализации государственной кадровой политики, например, таких явлений, как Конкурс «Лидеры России», региональных конкурсов управленцев при формировании новых подходов к поиску и привлечению руководителей в сферу госуправления. Результаты подобных конкурсов должны учитываться и в федеральной и в региональной повестке. Например, полуфиналисты «Лидеров России» имеют преимущества при формировании региональных резервов управленческих кадров (при их желании переходить на госслужбу).

В то же время надо понимать ограничения меритократии: успешное комплектование кадрами возможно, но только до уровня среднего звена – это хороший инструмент «бокового входа», но, как правило, на позиции не выше среднего уровня. Положительные кейсы назначений на высший уровень управления – это, скорее, результаты «ручной работы» или исключения из практики, а переход назначенца сразу через несколько ступеней – всегда соответствующие риски.

Роль «социальных лифтов» в настоящее время показать, что соблюдение социальной справедливости при построении карьеры вполне возможно и зависит только от талантов человека. Постепенно же следует переходить от «социальных лифтов» к «социальным (карьерным) лестницам», когда движение по карьере для руководителя зависит от его реальных достижений, подготовка становится более планомерной, а карьерное движение более предсказуемым – без «перепрыгивания» через несколько ступеней сразу. При этом социальные лифты должны продолжать работать, но только для наиболее талантливых руководителей, а не являться массовым явлением. Попадание в верхние эшелоны власти большого количества высокопотенциальных руководителей, но не имеющих релевантного опыта работы и не обладающих актуальной управленческой готовностью, несет риски, связанные с проявлением «внеконтекстного» дилетантизма при принятии управленческих решений.